近幾年來(lái)，隨著央行體制改革和職能轉(zhuǎn)換，全面提升基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)水平，不斷增強(qiáng)防范道德風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控防范能力已成為十分緊迫而又富有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實(shí)課題。一方面需要花大力氣夯實(shí)管理基礎(chǔ)，提高干部的綜合素質(zhì)，健全規(guī)章制度補(bǔ)缺堵漏；另一方面又要瞄準(zhǔn)新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的知識(shí)、技能及手段的不斷更新升級(jí)，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求完善內(nèi)控監(jiān)督體系。面對(duì)新形勢(shì)下內(nèi)控管理的新要求，可以說(shuō)基層央行做了大量的工作，也取得了相應(yīng)的成效。同時(shí)，通過(guò)自身內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐，我們對(duì)內(nèi)控機(jī)制理論以及如何有效指導(dǎo)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)有了一些理性認(rèn)識(shí)，對(duì)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)過(guò)程中存在的有關(guān)問(wèn)題也進(jìn)行了有益的探索和思考。 

　　一、基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的理性認(rèn)識(shí) 

　　何謂機(jī)制，從管理學(xué)角度而言，機(jī)制的本質(zhì)說(shuō)到底是系統(tǒng)構(gòu)成要素相互依存、相互制約關(guān)系的集成。一個(gè)完整的機(jī)制其系統(tǒng)關(guān)系內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括決策關(guān)系、執(zhí)行關(guān)系、反饋關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系。因而，一個(gè)健全的機(jī)制可以理解為由決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、反饋機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制四個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的“閉合回路”。依據(jù)以上理論，從基層央行來(lái)看，我們分析認(rèn)為其內(nèi)部控制機(jī)制是在沒(méi)有外界環(huán)境特定干預(yù)的情況下，不斷調(diào)整自身要素和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以形成適應(yīng)基層央行防范風(fēng)險(xiǎn)、案件出現(xiàn)的要求，進(jìn)而形成或保持其比較定型的有激發(fā)人、規(guī)范人、制約人的特定功能的系統(tǒng)關(guān)系。科學(xué)完整的基層央行內(nèi)控管理機(jī)制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)保持每一“子系統(tǒng)”環(huán)節(jié)的順暢。其一、決策是前提。內(nèi)制機(jī)制建設(shè)要求管理者對(duì)所要控制的對(duì)象有針對(duì)性的正確決策，如針對(duì)某項(xiàng)新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)制訂相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度就是管理者的一項(xiàng)決策行為；其二、執(zhí)行是關(guān)鍵。如果決策之后執(zhí)行不力、不到位，往往就達(dá)不到?jīng)Q策的初衷；其三、反饋是重點(diǎn)。如執(zhí)行的情況反饋失時(shí)、失真，不能及時(shí)掌握或準(zhǔn)確掌握，就會(huì)導(dǎo)致盲目性；第四、監(jiān)督是保障。監(jiān)督軟弱，干沒(méi)干，干得如何，沒(méi)有說(shuō)法，缺乏約束，沒(méi)有激勵(lì)和責(zé)任追究，就極易導(dǎo)致搞形式、走過(guò)場(chǎng)。以上如若某一環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，必然導(dǎo)致機(jī)制不暢，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)控失常，結(jié)果無(wú)成效。同時(shí)，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的、因素十分復(fù)雜并具有長(zhǎng)期性特點(diǎn)的“系統(tǒng)工程”，需要管理者在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善，以促其有效性得到更好發(fā)揮。 

　　二、基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中存在的突出問(wèn)題 

　　當(dāng)前，各基層央行為防范風(fēng)險(xiǎn)和案件都十分重視內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)，擺上了黨委（組）的重要議事日程，但檢查中仍不時(shí)暴露出不少風(fēng)險(xiǎn)隱患和問(wèn)題，同時(shí)基層央行也有不少案例被警示性地在轄內(nèi)通報(bào)，由此促使我們要認(rèn)真思考如何進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，針對(duì)此，我們開(kāi)展了專題調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有些問(wèn)題一定程度上確實(shí)制約了內(nèi)控作用的有效發(fā)揮，并導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)同理想目標(biāo)期望值還有距離，同時(shí)也切實(shí)感覺(jué)到隨著形勢(shì)的不斷變化和發(fā)展，內(nèi)控機(jī)制建設(shè)也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善。內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 

　　 （一）決策系統(tǒng)中的突出問(wèn)題

 　　 1.制度決策滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展，導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)無(wú)章可循或有章難循。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的深刻變化和中央銀行業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，某些相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)章或規(guī)范顯得有些僵化，跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的新需要。新職能的履行、新業(yè)務(wù)的開(kāi)辦、新系統(tǒng)的運(yùn)行，有時(shí)制度建設(shè)的同步性不夠。如新的支付系統(tǒng)上線后的查詢查復(fù)工作，有的縣級(jí)央行以往是發(fā)出行與接收行之間直接進(jìn)行，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)出行與接收行之間必須由中支核算中心聯(lián)行柜作為“橋梁”間接進(jìn)行，為此，業(yè)務(wù)流程中就出現(xiàn)縣支行網(wǎng)點(diǎn)柜與中支核算中心聯(lián)行柜傳遞查詢查復(fù)信息新情況，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有建立制度，僅套用上級(jí)行的制度，可又與上級(jí)行的做法不同，致使當(dāng)時(shí)曾經(jīng)有段時(shí)間的制度對(duì)此還沒(méi)有對(duì)應(yīng)的內(nèi)容和規(guī)定，對(duì)此種業(yè)務(wù)行為未進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致制度決策滯后于新的業(yè)務(wù)發(fā)展，致使實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)行中無(wú)章可循。 

　　2.決策制度偏離業(yè)務(wù)實(shí)際，操作性不強(qiáng)。現(xiàn)實(shí)工作中，有時(shí)決策層出臺(tái)的制度理論上顯得可行，但是由于受客觀因素和基層行實(shí)際情況的影響，在實(shí)踐中難以操作和執(zhí)行。如大額支付系統(tǒng)中的基層行高額罰息貸款無(wú)法落實(shí)問(wèn)題。雖然人總行辦公廳［2003］173號(hào)文件規(guī)定“有關(guān)銀行在清算窗口時(shí)間內(nèi)無(wú)法籌措資金的，由人民銀行當(dāng)?shù)胤种袑?duì)其提供高額罰息貸款”，但目前由于地市中心支行臨時(shí)性貸款限額被收回到省會(huì)中支，地市以下人行提供高額罰息貸款也就成了一紙空文。有的制度相互之間規(guī)定不一致，如《大額支付系統(tǒng)2.6版手冊(cè)》中規(guī)定對(duì)有疑問(wèn)的來(lái)賬進(jìn)行退回，而會(huì)計(jì)制度中卻規(guī)定對(duì)有疑問(wèn)的來(lái)賬應(yīng)該是“有疑必查，有查必復(fù)，復(fù)必詳盡，及時(shí)處理”，導(dǎo)致業(yè)務(wù)實(shí)踐中操作者無(wú)所適從。 

　　 （二）執(zhí)行系統(tǒng)中的突出問(wèn)題

 　　 1.員工風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)淡薄，導(dǎo)致主觀執(zhí)行制度不到位。基層央行已建立了較完善的內(nèi)控制度，但存在無(wú)視制度規(guī)定，憑經(jīng)驗(yàn)、感情辦事現(xiàn)象；有的基層行連續(xù)多年未發(fā)生案件和重大業(yè)務(wù)差錯(cuò)，一些干部職工思想上麻痹大意，在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中圖方便、找捷徑。如業(yè)務(wù)操作口令不保密或管理不嚴(yán)謹(jǐn)、經(jīng)辦人員離機(jī)不及時(shí)簽退、印章管理松懈等。 

　　2.制度剛性規(guī)定與基層實(shí)際情況相悖，導(dǎo)致客觀執(zhí)行制度不現(xiàn)實(shí)。如由于基層央行多年沒(méi)有進(jìn)人，人員總數(shù)在萎縮，加上員工平均年齡大，各部門(mén)的人手普遍感到緊張，人員安排難以符合制度的剛性規(guī)定。以縣支行綜合業(yè)務(wù)股為例，按貨幣發(fā)行、聯(lián)行、國(guó)庫(kù)以及支行財(cái)務(wù)四大業(yè)務(wù)的制度要求，全股需設(shè)28個(gè)崗位，但實(shí)際上基層央行綜合業(yè)務(wù)股一般只有8到10人，有的支行僅有6人，考慮合理兼崗的因素至少需12人才能符合內(nèi)控管理的要求。 

　　 （三）反饋系統(tǒng)中的突出問(wèn)題

 　　 內(nèi)控信息反饋及時(shí)性、真實(shí)性、全面性不夠。一是基層央行內(nèi)控工作中，一些單位或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，在“本位主義”和“一致對(duì)外”的思想指導(dǎo)下，對(duì)自身檢查出來(lái)的問(wèn)題存有“家丑不可外揚(yáng)”的心態(tài)，多采取“內(nèi)部消化”處理，對(duì)涉及本單位或個(gè)人利益的問(wèn)題，基本不反映或僅反映無(wú)足輕重的問(wèn)題，而對(duì)上級(jí)行來(lái)檢查工作時(shí)，為不影響年終考評(píng)考核，存有“報(bào)喜不報(bào)憂”的心態(tài)，從而嚴(yán)重影響內(nèi)控信息的真實(shí)性和全面性。二是在同級(jí)監(jiān)督或同級(jí)工作配合協(xié)調(diào)中，往往存在著內(nèi)控信息傳遞不及時(shí)問(wèn)題，有時(shí)一項(xiàng)工作布置下去，能按照要求及時(shí)上報(bào)材料的為數(shù)不多，即使三令五申，再加上分管領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)協(xié)調(diào)、督辦，也仍然存在個(gè)別職能部門(mén)遲報(bào)或不報(bào)敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象。 

　　（四）監(jiān)督系統(tǒng)中的突出問(wèn)題

 　　 1.內(nèi)控監(jiān)督體制不順暢，影響監(jiān)督工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。當(dāng)前基層人民銀行內(nèi)控部門(mén)多采取“監(jiān)督同級(jí)，下查一級(jí)”的模式，這種體制模式導(dǎo)致監(jiān)督尤其是同級(jí)監(jiān)督存在許多自身難以克服的困難。如目前有的縣支行內(nèi)控部門(mén)還沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立，紀(jì)檢組長(zhǎng)在行政職務(wù)上還同時(shí)擔(dān)任支行副行長(zhǎng)，履行同級(jí)監(jiān)督時(shí)監(jiān)督行長(zhǎng)或同級(jí)副行長(zhǎng)、從體制上來(lái)說(shuō)實(shí)際上是“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”、“監(jiān)督部門(mén)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，工作開(kāi)展的難度和效果可想而知；而紀(jì)檢員、內(nèi)審員一般掛靠支行人事政工部門(mén)，多為兼職，有的是副股長(zhǎng)級(jí)別，有的是一般員工，履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)不僅因級(jí)別上不夠而心存顧慮，同時(shí)由于年終考評(píng)考核的“民主打分”因素更顧及“后路”。監(jiān)督體制不暢，在很大程度上致使內(nèi)控監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性大打折扣。 

　　2.內(nèi)控監(jiān)督的獎(jiǎng)懲不到位，導(dǎo)致監(jiān)督工作效果不明顯。目前基層央行多數(shù)業(yè)務(wù)制度有獎(jiǎng)勵(lì)和懲處的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，但內(nèi)控管理制度對(duì)監(jiān)督者的獎(jiǎng)勵(lì)和懲處要么沒(méi)有規(guī)定、要么規(guī)定不詳細(xì)或不具有操作性，缺乏對(duì)內(nèi)控監(jiān)督者的激勵(lì)和約束機(jī)制，進(jìn)而使許多制度因人為因素而僅僅掛在墻上、寫(xiě)在紙上，難以落到實(shí)處。以內(nèi)審工作為例，目前多數(shù)行都制定了內(nèi)部審計(jì)中查出違規(guī)行為和問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)處罰辦法，以此來(lái)規(guī)范被審對(duì)象在內(nèi)部審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題落實(shí)情況的獎(jiǎng)懲，但實(shí)際上無(wú)論從內(nèi)審工作質(zhì)量和內(nèi)審整改的效果來(lái)看都不盡如人意，其中一個(gè)主要原因就是對(duì)監(jiān)督者的再監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺位，導(dǎo)致監(jiān)督者權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，進(jìn)而一定程度上存在“認(rèn)不認(rèn)真一個(gè)樣，盡不盡職無(wú)所謂”的現(xiàn)象，監(jiān)督效能的發(fā)揮成了無(wú)米之炊、無(wú)源之水、無(wú)本之木，領(lǐng)導(dǎo)者“既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”的良好愿望往往只能事與愿違。 

　　三、加強(qiáng)基層央行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)建議 

　　 (一)增強(qiáng)內(nèi)控制度決策與業(yè)務(wù)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和適用性。

 　　 針對(duì)新業(yè)務(wù)的開(kāi)辦、新情況、新問(wèn)題的出現(xiàn)、新系統(tǒng)的上線，基層央行要及時(shí)研究制定新的業(yè)務(wù)規(guī)章制度，達(dá)到制度建設(shè)與基層業(yè)務(wù)發(fā)展同步，并確保制度的超前性、科學(xué)性和操作性。同時(shí)，要及時(shí)對(duì)現(xiàn)行的制度進(jìn)行“立、改、廢”，建議上級(jí)行定期或不定期對(duì)現(xiàn)行內(nèi)控制度進(jìn)行清理，避免新老業(yè)務(wù)制度的沖突、交叉或過(guò)時(shí)，特別是對(duì)于會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)、貨幣發(fā)行等操作程序經(jīng)常性改造和升級(jí)的情況，更應(yīng)注重內(nèi)控制度與現(xiàn)行業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性。 

　　 （二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力。

 　　 一是加強(qiáng)對(duì)員工風(fēng)險(xiǎn)警示教育，通過(guò)身邊和現(xiàn)實(shí)的案例督促員工進(jìn)一步增強(qiáng)業(yè)務(wù)操作中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在此基礎(chǔ)上建立和完善風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，使每一個(gè)崗位、每一個(gè)部門(mén)都能明確應(yīng)該干什么、如何干、干好了干出成績(jī)了有什么樣的獎(jiǎng)勵(lì)、干壞了出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)和事故該承擔(dān)什么樣的責(zé)任。二是通過(guò)開(kāi)展“領(lǐng)導(dǎo)以身作則帶頭干”、“加強(qiáng)基層央行文化建設(shè)”等系列活動(dòng)培養(yǎng)和增強(qiáng)干部職工的執(zhí)行觀念和意識(shí)，創(chuàng)造一個(gè)有效的制度執(zhí)行機(jī)制。三是進(jìn)一步整合資源、優(yōu)化人力資源配置為內(nèi)控制度執(zhí)行創(chuàng)造前提。如針對(duì)現(xiàn)在支行普遍存在綜合業(yè)務(wù)部門(mén)的人員不足的問(wèn)題，可以考慮采取合并支行、不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間合理兼崗等方法予以解決。 

　　 （三）建立內(nèi)控信息反饋責(zé)任追究制度。

 　　 強(qiáng)化內(nèi)控信息反饋責(zé)任追究制度建設(shè)。一是建立內(nèi)控信息傳遞限時(shí)制度，包括內(nèi)控信息“上傳下”和“下報(bào)上”，也應(yīng)包括同級(jí)之間的信息溝通。二是建立重要部門(mén)尤其是重要崗位之間的相互制約、相互監(jiān)督的信息定期并行上報(bào)制度，對(duì)無(wú)情況的實(shí)行零風(fēng)險(xiǎn)、零事故報(bào)告制度和責(zé)任制度。三是建立檢查監(jiān)督者與被監(jiān)督者負(fù)連帶責(zé)任追究制度。對(duì)檢查深度不夠，該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)問(wèn)題隱瞞不報(bào)的都要嚴(yán)格追究監(jiān)督者的連帶責(zé)任。 

　　 （四）進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督體制的改革，強(qiáng)化監(jiān)督手段，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效性。

 　　 目前，依據(jù)人總行銀黨[2006]16號(hào)《關(guān)于全面推進(jìn)人民銀行縣支行監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)的通知》和銀黨[2004]48號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)人民銀行縣（市）支行監(jiān)督管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》兩個(gè)文件精神，要求基層央行結(jié)合實(shí)際在文件中規(guī)定的兩種內(nèi)控監(jiān)督管理模式中選其一進(jìn)行實(shí)踐操作，若按模式一規(guī)定即將支行紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審部門(mén)合并，由中心支行紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審部門(mén)派駐，一套人馬三塊牌子，成立紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)室。我們分析思考認(rèn)為由于模式一中明確規(guī)定派駐人員行政關(guān)系上收到中心支行，但又規(guī)定黨（團(tuán)）組織關(guān)系、工資關(guān)系、福利待遇等仍在縣支行，受中心支行和縣支行的雙重領(lǐng)導(dǎo)等相關(guān)規(guī)定，依然沒(méi)有從根本上有效解決監(jiān)督同級(jí)有效性的“心理”難題。如若按模式二中規(guī)定僅審計(jì)工作上收，我們認(rèn)為也難以保證縣支行監(jiān)督力量和監(jiān)督的及時(shí)性以及內(nèi)審、紀(jì)檢等部門(mén)的監(jiān)督“重疊”等問(wèn)題。為此建議進(jìn)一步優(yōu)化基層央行內(nèi)控監(jiān)督管理體制的改革，采取縣級(jí)支行內(nèi)控監(jiān)督逐級(jí)上收或固定上收到上級(jí)行的方法，使紀(jì)檢內(nèi)審干部從真正意義上實(shí)現(xiàn)人員、關(guān)系“全部上收”，使以往的“監(jiān)督同級(jí)，下查一級(jí)”切實(shí)有效轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;下查一級(jí)”或“下查多級(jí)”的監(jiān)督方式。同時(shí)為避免縣支行“紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)室”受上級(jí)行多個(gè)部門(mén)分別派駐領(lǐng)導(dǎo)和工作部署而在履職中可能出現(xiàn)的力難從心的局面，建議考慮將中支紀(jì)檢、內(nèi)審、事后監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行優(yōu)化整合為“大監(jiān)督”辦公室，根據(jù)監(jiān)督工作需要在辦公室內(nèi)部可以對(duì)大監(jiān)督工作再進(jìn)行細(xì)分，由“監(jiān)辦”一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一安排內(nèi)控工作和負(fù)責(zé)內(nèi)控監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)化必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和購(gòu)置相適應(yīng)的操作“工具”，以達(dá)到“工欲善其事，必先利其器”的效果。 

　　 （五）建立和完善對(duì)監(jiān)督者的激勵(lì)和約束機(jī)制，有效提高監(jiān)督效能。

 　　 一是夯實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)工作，通過(guò)精神和物質(zhì)有效激勵(lì)監(jiān)督者。扎實(shí)有效的監(jiān)督基礎(chǔ)工作是對(duì)監(jiān)督者實(shí)行激勵(lì)和約束的前提和條件，為監(jiān)督部門(mén)配備高素質(zhì)的干部隊(duì)伍并優(yōu)化其人才結(jié)構(gòu)、配備充足的現(xiàn)代化從業(yè)設(shè)備、經(jīng)常性地開(kāi)展理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)、成績(jī)突出的監(jiān)督干部?jī)?yōu)先提拔和任用、對(duì)監(jiān)督者的民主測(cè)評(píng)不能作為評(píng)價(jià)干部的主要依據(jù)、賦予其相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限等等。二是嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則建立對(duì)監(jiān)督者的約束機(jī)制。結(jié)合基層央行的實(shí)際，建立基層行監(jiān)督責(zé)任制，明確紀(jì)檢、內(nèi)審、事后監(jiān)督等部門(mén)和崗位在履行監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中的責(zé)任和義務(wù)。如內(nèi)審工作中可以建立《基層行內(nèi)審組長(zhǎng)、主審人、成員責(zé)任制》。